Arbeitsmarkt: „Haben ein Anreizproblem im Sozialsystem, nicht nur bei Flüchtlingen“

Arbeitsökonom Martin Halla analysiert warum die Arbeitsmarktintegration syrischer Flüchtlinge immer noch schleppend verläuft, was Länder wie Dänemark besser machen und wie viel wirklich an der These des Pull-Faktors Wohlfahrtsstaat dran ist. Außerdem geht er der Frage auf den Grund, wie sehr unterschiedliche heimische Sozialleistungsniveaus in den Bundesländern zu Binnenmigration vor allem nach Wien beitragen. Halla spricht sich für eine einheitliche Sozialhilfe mit mehr Arbeitsanreizen aus: „Integration funktioniert besser, wenn Unterstützung und Verpflichtung Hand in Hand gehen.“

Von 2014 bis 2024 sind rund 90.000 Syrer nach Österreich zugezogen. Von den geflüchteten Syrern, die im Jahr 2015 ihren Aufenthaltsstatus erhielten, sind zehn Jahre später nur rund 57 % in Beschäftigung (AMS-Erhebung). Hat Österreich bei der Integration versagt?

Martin Halla: Grundsätzlich muss man sagen, dass die Arbeitsmarktintegration von Migranten stark nach Herkunftsland variiert. Das hängt mit Unterschieden im Ausbildungsniveau, aber auch mit kulturellen Faktoren zusammen. Syrer gehören zu den Gruppen, bei denen die Arbeitsmarktintegration vergleichsweise am schwierigsten verläuft. Zwei Gründe sind besonders wichtig: die im Durchschnitt geringere Qualifikation und mögliche traumatische Erfahrungen, die den Einstieg zusätzlich erschweren. Zudem gibt es – sowohl bei Syrern als auch bei Afghanen – eine große Geschlechterlücke in der Erwerbsbeteiligung. Sie ist Folge von Betreuungspflichten, geringerem Bildungsniveau, schwächeren Sprachkenntnissen und traditionelle Rollenbilder, wie sie in vielen mehrheitlich muslimischen Herkunftsgesellschaften verbreitet sind.

Die erste Flüchtlingskohorte aus dem Jahr 2015 soll auch die am besten gebildete sein. Den nachfolgenden Kohorten fehlen dann zunehmend Ausbildungszeiten.

Ja, die erste Flüchtlingskohorte aus den Jahren 2015/16 war im Durchschnitt formal besser gebildet; in späteren Kohorten stieg der Anteil ohne abgeschlossene Ausbildung deutlich an. Das heißt: Personen mit höherer Bildung flohen tendenziell früher, während in den späteren Jahren eher geringer Qualifizierte nachkamen. Insgesamt ist das Ausbildungsniveau der Syrer jedoch niedrig.

Das zeigen auch die – wenn auch nicht perfekten – Bildungsdaten. Unter den Syrern haben rund 10 bis 20 % keinen Pflichtschulabschluss und etwa 50 % lediglich einen Pflichtschulabschluss. Zum Vergleich: Bei den Afghanen liegt der Anteil ohne Pflichtschulabschluss sogar bei 40 bis 50 %. Auffällig ist bei den Syrern zudem ein relativ hoher Anteil mit akademischer Ausbildung. Am unteren Ende fehlen also häufig grundlegende Qualifikationen, am oberen Ende stoßen Hochqualifizierte auf Anerkennungs- und Nostrifizierungsprobleme. Gerade in reglementierten Berufen wie der Medizin führt das dazu, dass gut Ausgebildete anfangs nur schwer in Beschäftigung kommen und nicht bereit sind, dauerhaft Tätigkeiten unterhalb ihres Qualifikationsniveaus anzunehmen. So lag 2023 die Arbeitslosenquote unter Zuwanderern aus Syrien, Afghanistan und dem Irak in der niedrigsten Bildungskategorie bei rund 30 % – und in der höchsten kaum niedriger, bei etwa 24 %.

Also, um es in einem Satz zu sagen: Die Gruppe der Syrer weist bestimmte Charakteristika auf, die die Arbeitsmarktintegration erschweren. Ob Österreich bei der Integration gescheitert ist oder nicht, ließe sich nur mit einem sauberen Vergleich zugewanderter Syrer – mit gleichem Ankunftsjahr und gleicher Aufenthaltsdauer – in unterschiedlichen Zielländern wie Deutschland oder Schweden beurteilen. Betrachtet man zum Beispiel, wie Syrer aus derselben Integrationskohorte in Schweden oder Deutschland abschneiden, kann man entsprechende Rückschlüsse ziehen.

„Integration funktioniert besser, wenn Unterstützung und Verpflichtung Hand in Hand gehen.“

Martin Halla

Häufig wird in dieser Hinsicht Dänemark als Vorbild genannt. Was machen Länder wie Dänemark besser als wir? Was können wir lernen?

Dänemark hat sehr konsequent auf das Thema Arbeitsmarktintegration gesetzt. Zum einen durch klare Erwartungen – etwa verpflichtende Integrations- und Sprachkurse – und zum anderen durch Reformen im Sozialstaat, die Anreize zur Erwerbstätigkeit verstärken. Gleichzeitig ist das dänische System einheitlich organisiert und damit weniger komplex als in Österreich mit seinen föderalen Unterschieden. Wir können lernen, dass Integration dann besser funktioniert, wenn Unterstützung und Verpflichtung Hand in Hand gehen.

Eine weitere Studie hat sich das Thema der Binnenwanderung angesehen. Flüchtlinge, die zu Beginn in westlichen Bundesländern oder in der Mitte Österreichs lebten und dort blieben, gelang der Einstieg in die Erwerbstätigkeit mit einer Erwerbsquote von über 80 % deutlich besser als jenen, die in den Osten, insbesondere nach Wien übersiedelten (59 % bis 62 %). Woran liegt das?

Es gibt drei Erklärungen: Erstens: Der Arbeitsmarkt im Westen bietet generell mehr offene Stellen – das gilt für alle, nicht nur für Flüchtlinge. Zweitens: Der Vergleich enthält auch einen Stadt-Land-Effekt. In kleineren Gemeinden ist Integration leichter, weil es keine großen Communities gibt und der direkte Kontakt zu Österreichern unvermeidlich ist, was Spracherwerb und Integration in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt begünstigt. Drittens: In Wien könnten höhere Sozialleistungen für manche ein zusätzlicher Anreiz sein, was sich in einer niedrigeren Beschäftigungsquote niederschlägt.

Weil keine Parallelgesellschaften entstehen.

Genau. Ich denke, dass das von beiden Seiten gesehen hilfreich ist. Syrer vermischen sich in kleineren Orten schneller mit Einheimischen, und wenn dort eine neue Familie ankommt, wird sie meist auch aktiver integriert als in einem Wiener Bezirk wie Favoriten, wo der Anteil an Nicht-Österreichern ohnehin schon sehr hoch ist. Dort ist zusätzliche Integration deutlich schwieriger. Ein weiterer Grund, warum Flüchtlinge, die ursprünglich im Westen ankamen und später in den Osten zogen, eine niedrigere Beschäftigungsquote haben, könnten die höheren Sozialleistungen in Wien sein. Bei jenem Teil der Flüchtlinge, der stark auf Sozialleistungen ausgerichtet ist, wäre daher eine geringere Erwerbsbeteiligung zu erwarten.

Oft hört man in diesem Zusammenhang die Forderung nach einer Residenzpflicht für Asylwerber bzw. -berechtigte, um größere Ansammlungen von Flüchtlingen zu verhindern, welche Integration erschweren. Würde das die Probleme reduzieren?

Also es gibt hier leider keine absolute Zielkomplementarität. Für die Integration ist es förderlich, wenn der Anteil der eigenen Gruppe nicht zu hoch ist, da dies den Kontakt mit Österreichern und damit den Spracherwerb erleichtert. Besonders deutlich wird das in den Schulen: In Klassen mit sehr hohem Migrantenanteil, in denen viele Kinder kaum Deutsch sprechen, wird die Integration zusätzlich erschwert. Aus dieser Perspektive spricht vieles für eine breitere regionale Verteilung. Gleichzeitig gilt: Erwerbstätigkeit ist der zentrale Schritt zur Integration. Deshalb sollten Menschen auch dort wohnen können, wo es Arbeitsplätze gibt. Hier entsteht ein Zielkonflikt zwischen sozialer Durchmischung und Arbeitsmarktnähe – ein Trade-off, den die Politik berücksichtigen muss.

In Österreich ist die räumliche Verteilung auch deshalb besonders umstritten, weil wir uns als kleines Land neun unterschiedliche Sozialsysteme leisten. Würde man die Sozialtransfers bundesweit vereinheitlichen, wäre ein Teil dieser Problematik bereits entschärft. Zwar bliebe weiterhin der Anreiz bestehen, in Regionen mit bestehenden Communities zu ziehen, doch zumindest entfiele der zusätzliche Anreiz durch unterschiedliche Sozialsysteme.

Was ist an der These des Pull-Faktors des heimischen Wohlfahrtsstaates dran? Gibt es Evidenz, die zeigt, dass Länder, die ihre Sozialleistungen reduzieren auch weniger Flüchtlingszuwanderung verzeichnen?

Zunächst zur theoretischen Sicht: Wer über Migration nachdenkt, vergleicht die Lebensqualität im Herkunftsland mit jener im Zielland. Entscheidend ist die Differenz zwischen beiden, die auch die Migrationskosten abdecken muss. In der Theorie wählt man also jenes Zielland, in dem diese Differenz am größten ist. Das ist rationales Verhalten und keineswegs unmoralisch – man versucht schlicht, das bestmögliche Leben zu erreichen.

„Das beste Leben“ umfasst viele Dimensionen. Für Flüchtlinge, die Krieg oder Verfolgung erleben, ist Sicherheit der wichtigste Faktor. Daneben spielen auch Netzwerke im Zielland sowie das Steuer- und Sozialsystem eine Rolle. Empirisch ist es jedoch schwierig, klare Kausalzusammenhänge zu belegen. Denn Länder mit hohen Sozialleistungen haben meist auch andere attraktive Eigenschaften – etwa ein hohes Maß an sozialem Frieden. Beides hängt also oft zusammen.

Zur empirischen Forschung gibt es zwei Ansätze. Erstens qualitative Studien, die Betroffene direkt befragen. Diese sogenannten stated-preference-Analysen zeigen, dass Sozialleistungen bei der Wahl des Ziellandes durchaus berücksichtigt werden. Zweitens quantitative Studien, die das tatsächliche Verhalten messen und prüfen, ob Migranten tatsächlich in Länder mit höheren Sozialleistungen ziehen oder nicht.

„Als die Dänen Transfers reduzierten, ging die Einwanderung deutlich zurück.“

Martin Halla

Zu welchem Schluss kommen diese Studien?

Man muss drei Ausgangslagen unterscheiden. Erstens: Jemand lebt noch im Herkunftsland und fragt sich, ob die Sozialleistungen in Schweden, Österreich oder Serbien höher sind. Zweitens: Jemand befindet sich bereits in einem Zielland – kommt es dann zu Binnenwanderungen aufgrund der dortigen Leistungen? Drittens: Welche Personen mit welchem Qualifikationsprofil gewinnt ein Land, je nachdem ob es niedrige oder hohe Sozialleistungen anbietet?

2020 wurde eine Studie veröffentlicht, die in Wissenschaft und Medien viel Aufmerksamkeit erregte. Dänemark hat die Leistungen für Nicht-EU-Migranten im Jahr 2002 halbiert, die Reform 2012 aufgehoben und 2015 wieder eingeführt. Dank sehr guter Datenlage konnte eine Arbeit von Agersnap, Jensen und Kleven (AER Insights, 2020) zeigen: In den Phasen reduzierter Transfers ging die Einwanderung deutlich zurück. Das war die erste größere Studie, die den Einfluss von Sozialleistungen gegenüber anderen Faktoren als dominant belegte. Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass es auch eine andere Studie mit methodischer Kritik gibt, die geringere Effekte findet.

Eine weitere Untersuchung zu Schweden analysierte, wie schnell dort ein permanentes Aufenthaltsrecht erworben oder Familiennachzug ermöglicht werden konnte. Je attraktiver Schweden in diesen Punkten war, desto stärker stiegen die Asylanträge – teilweise innerhalb weniger Wochen. Das deutet auf einen globalen Effekt hin, der sich nicht direkt auf das Wohlfahrtssystem bezieht, sondern auf den konkreten Nutzen der Migrationspolitik eines Landes.

Und wie sieht es innerhalb Österreichs aus? Welche Auswirkungen hat das unterschiedliche Level der sozialen Absicherung in den österreichischen Bundesländern?

Es gibt im Wesentlichen zwei relevante Studien, die zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Eine Untersuchung für die Schweiz stellt zwar eine hohe Mobilität von Migranten innerhalb des Landes fest, findet aber keinen systematischen Zusammenhang mit den Transferleistungen der Kantone oder Gemeinden. Eine österreichische WIFO-Studie hingegen zeigt, dass Unterschiede bei den Sozialleistungen der Bundesländer durchaus zu Binnenmigration führen und somit für eine wohlfahrtsgetriebene Standortwahl sprechen.

Kürzlich wurde außerdem eine AMS-Studie unter Leitung von Judith Kohlenberger veröffentlicht, die sich speziell mit Syrern befasst. Dabei handelt es sich um eine qualitative Befragung von Betroffenen und Experten. Darin wurde auch direkt nach dem Einfluss von Sozialleistungen auf die Wohnortwahl innerhalb Österreichs gefragt. Viele Befragte gaben an, dass diese eine Rolle spielen – wenn auch nicht die wichtigste. Wichtiger seien Netzwerke und Arbeitsmarktchancen. Diese qualitative Evidenz deckt sich gut mit den quantitativen Ergebnissen der WIFO-Studie: Sozialleistungen sind relevant, ihre Bedeutung ist jedoch geringer als jene sozialer Netzwerke.

Was Sinn macht, weil diese auch eine gewisse soziale Sicherheit vermitteln.

Absolut. Wenn wir zur theoretischen Ausgangsfrage zurückkehren, geht es darum, wie stark beim Vergleich von Heimat- und Zielland verschiedene Faktoren gewichtet werden. Das ist letztlich eine Frage der Präferenzen: Gebe ich bestehenden sozialen Netzwerken mehr Gewicht oder den Sozialleistungen? Ein zweiter Punkt ist die Informationslage. Menschen treffen ihre Entscheidung nicht auf Basis aller realen Unterschiede, sondern jener Aspekte, die ihnen bekannt sind. In einem Zielland, in dem bereits viele Angehörige der eigenen Gruppe leben, gelangt man leichter an die relevanten Informationen.

Ist man hingegen schon im Zielland und erhält Beratung durch Behörden oder NGOs, dann weiß man sehr genau, welche Sozialleistungen in welcher Höhe tatsächlich verfügbar sind. Auch die Migrationskosten im Inland sind geringer. Die Entscheidung, von Syrien in ein europäisches Land zu migrieren, ist eine viel größere als der Umzug von der Steiermark nach Wien.

„Wir haben ein Anreizproblem im Sozialsystem, nicht nur bei Flüchtlingen.“

Martin Halla

In der Studie von Frau Kohlenberger wurde von einigen Teilnehmern auch angegeben, dass Deutsch-Tests bewusst falsch beantwortet wurden, damit keine niedrig qualifizierte Arbeit angenommen werden musste. Fehlen in unserem Sozialsystem Erwerbsanreize?

Ich glaube, wir haben tatsächlich ein Anreizproblem. Dieses betrifft nicht nur Flüchtlinge oder Migranten, sondern auch Einheimische. Bei Flüchtlingen ist es jedoch besonders ausgeprägt, weil ihre Arbeitsmarktchancen oft schlechter sind. Wer nur eine geringe Ausbildung oder schwache Deutschkenntnisse hat, findet schwer einen gut bezahlten Job und landet eher in schlecht entlohnten Tätigkeiten. Der Einkommensunterschied zwischen solchen Jobs und den Sozialleistungen ist entsprechend gering – deutlich geringer als zwischen gut bezahlten Jobs und Sozialleistungen. Ein weiterer Faktor ist die Kinderzahl, die in Familien aus Herkunftsländern wie Syrien häufig höher ist. Dadurch verringert sich der Unterschied zwischen Sozialleistungen und einem möglichen Erwerbseinkommen zusätzlich.

Das schwächt den Arbeitsanreiz erheblich, wenn das verfügbare Einkommen mit oder ohne Erwerbstätigkeit kaum auseinanderliegt – oder mit Erwerbstätigkeit sogar sinkt. Moralisch sollte man das aber nicht einzelnen Familien vorwerfen. Der Staat ist dafür verantwortlich, die Anreizstrukturen sinnvoll zu gestalten. Man könnte nun argumentieren, Sozialleistungen einfach zu kürzen, damit sich Erwerbstätigkeit stärker lohnt. Doch unser System zielt darauf ab, einen gewissen Lebensstandard zu sichern – und das halte ich für richtig, etwa wenn es um die medizinische Versorgung geht. Besonders komplex wird es im Hinblick auf Kinder: Wir wissen, dass Armut und fehlende Ressourcen ihre Entwicklung und späteren Chancen beeinträchtigen. Substanzielle Kürzungen könnten also zwar die Arbeitsanreize für Eltern erhöhen, gleichzeitig aber die Zukunftschancen ihrer Kinder verschlechtern.

Hinzu kommt, dass Familien aus Ländern wie Syrien oder Afghanistan einen ganz anderen Referenzpunkt haben. Der Lebensstandard, den man in Österreich mit Sozialleistungen erreicht, liegt oft weit über dem, was sie in ihrer Heimat mit Arbeitseinkommen erzielen konnten. Das macht die Bewertung der Anreize schwieriger. Zudem ist es rechtlich und ethisch kaum vertretbar, Sozialleistungen nach Herkunftsgruppen zu staffeln. Eine gewisse Differenzierung gibt es nur bei der Grundversorgung für Asylwerber und ukrainische Flüchtlinge, wo stärker auf Sachleistungen gesetzt wird. Das allgemeine Niveau muss jedoch gleichwertig bleiben.

Die Regierung plant nun für den Herbst eine größere Reform und bundesweite Vereinheitlichung der Sozialhilfe. Auf was sollte dabei besonders geachtet werden mit Blick auf die aktuellen Herausforderungen des heimischen Arbeitsmarktes?

Ich denke, es ist jedenfalls anzustreben, zu einer bundesweit einheitlichen Lösung zu kommen. Unterschiede könnten höchstens dort gerechtfertigt sein, wo es große Unterschiede bei den Wohnkosten gibt. Grundsätzlich ist eine Vereinheitlichung aber sinnvoll. Zweitens sollte der Staat verstärkt Sach- statt Geldleistungen bereitstellen, etwa bei Wohnkosten oder Ausgaben für Kindergarten und Schule. Drittens gilt es, die richtige Balance zu finden: Arbeitsanreize schaffen und gleichzeitig Armut vermeiden, die insbesondere Kindern in ihrer Entwicklung schadet. Das ist der entscheidende Spagat. Viertens braucht es einen bundesweiten Abgleich der Sozialtransfers. Noch immer existieren Leistungen auf verschiedenen föderalen Ebenen, bei denen die eine Hand nicht weiß, was die andere tut. So können Mehrleistungen bezogen werden, die eigentlich nicht zustehen. Und schließlich ist es essenziell, Integration auch einzufordern. Wer Unterstützung erhält, sollte sich erkennbar um Integration in den Arbeitsmarkt und ins gesellschaftliche Leben bemühen.