Die 2017 gestartete Aktion 20.000 bot Langzeitarbeitslosen staatlich geförderte Jobs – wurde aber rasch von der Nachfolge-Regierung mit Verweis auf Kosten und Ineffizienz gestoppt. Eine neue Studie des Arbeitsmarktökonomen Martin Halla (WU Wien) kommt nun zu einem gegenteiligen Schluss: „Entgegen allen Befürchtungen war die Aktion 20.000 ein klarer Erfolg“, so Halla. Sie bewirkte eine langfristige Integration in reguläre Jobs und entfernte des Stigma der Langzeitarbeitslosigkeit. Zudem zeigte sich eine weitgehende finanzielle Kostendeckung. „Höhere Steuer- und SV-Beiträge sowie geringere Ausgaben für Arbeitslosigkeit und Frühpension decken rund 68 % der direkten Programmkosten innerhalb der ersten vier Jahre ab“, so Halla. Im Interview erläutert Halla die Schlüsselfaktoren hierfür und Lehren für die neue Aktion 55+.
Ihre neue Studie zur Aktion 20.000 zeigt, dass diese allen gegenteiligen Befürchtungen zum Trotz ein Erfolg war. Welche Faktoren haben dazu entscheidend beigetragen?
Martin Halla: Der Erfolg der Aktion 20.000 erklärt sich dadurch, dass sie mehrere zentrale Ursachen von Langzeitarbeitslosigkeit gleichzeitig adressiert hat. Erstens hat das Programm durch tatsächliche Beschäftigung den Verlust von Arbeitsroutine und arbeitsplatzrelevanten Fähigkeiten verhindert und „on-the-job-Training“ ermöglicht. Zweitens verbessert Beschäftigung den Lebenslauf unmittelbar: Sie entfernt das Stigma der Langzeitarbeitslosigkeit und reduziert damit potentielle Diskriminierung durch Arbeitgeber im Bewerbungsprozess. Drittens hat AK20 die typische Dauerabhängigkeit der Arbeitslosigkeit durchbrochen: Beschäftigte werden vom AMS wieder aktiver vermittelt, die Suchintensität steigt, und betriebliche Netzwerke entstehen neu.
Ein zentraler Erfolgsfaktor war auch, dass die Aktion 20.000 nicht als dauerhaftes Beschäftigungsprogramm konzipiert war, sondern von Beginn an klar befristet. Anders als ursprünglich politisch intendiert handelte es sich also nicht um eine zeitlich unbegrenzte öffentlich geförderte Beschäftigung. Dieses feste Ablaufdatum hat verhindert, dass sich Teilnehmer in der Maßnahme „einrichten“, und zugleich klare Anreize gesetzt, sich aktiv um Anschlussjobs zu bemühen.
War es aus Ihrer Sicht ein Fehler, die Aktion 20.000 frühzeitig einzustellen ohne erste Ergebnisse abzuwarten?
Es war ein Fehler, die Aktion 20.000 ohne Evaluierung im Sinne einer fundierten Wirkungsanalyse zu beenden. Dieser Fehler ist jedoch nicht spezifisch für AK20, sondern Ausdruck eines generellen Problems der österreichischen Politik, die sich bislang nur begrenzt an empirischer Evidenz orientiert. Im Idealfall gäbe es eine gesetzliche Vorgabe, dass große und kostspielige politische Maßnahmen eine Wirkungsanalyse ex ante mitplanen und budgetieren müssen. Nur so kann sichergestellt werden, dass wirksame Programme fortgeführt und wirkungslose beendet werden. In der Praxis werden die meisten Programme – wenn überhaupt – nur ex post und sehr oberflächlich evaluiert: deskriptiv, anhand von Ausgaben oder Teilnehmerzahlen. Man weiß dann, was eine Maßnahme gekostet hat, aber nicht, was sie bewirkt hat.
Gleichzeitig muss man fairerweise sagen, dass sich die zeitliche Logik von Wirkungsanalysen bei Programmen, die auf nachhaltige Veränderungen abzielen, nur schwer mit politischen Planungshorizonten vereinbaren lässt. Wie bei der Aktion 20.000 lassen sich Wirkungen nicht sofort, sondern erst nach mehreren Jahren messen. Man kann und soll nicht jedes Programm unbegrenzt laufen lassen. Aber genau deshalb muss Evaluierung von Beginn an mitgedacht werden – mit klaren Zielgrößen, geeigneten Vergleichsgruppen und einem realistischen Zeithorizont. Nach einer erfolgreichen Evaluierung kann man dann über Neustart, Skalierung oder dauerhaften Einsatz entscheiden.
Die Politik hat die Aktion 20.000 zwar evaluieren lassen, aber nicht im Sinne einer fundierten Wirkungsanalyse. Unsere Studie entstand aus einem unabhängigen Grundlagenforschungsinteresse, ohne politischen Auftrag. Wir konnten sie nur durchführen, weil uns dankenswerterweise die notwendigen Daten vom damaligen Arbeitsminister Martin Kocher zur Verfügung gestellt wurden. Auch wenn keine Evaluierung ex ante geplant war, erlaubte die strikte altersbasierte Zugangsregelung eine glaubwürdige kausale Analyse. In vielen anderen Fällen fehlt genau diese Voraussetzung (Daten und eine quasi-experimentelle Zuweisung). Ich persönlich war selbst überrascht, wie stark die Aktion 20.000 den Teilnehmern geholfen hat. Die Ergebnisse unserer empirischen Analyse haben meine eigenen Erwartungen korrigiert. Genau darin liegt der große Wert empirischer Forschung: Man muss nicht glauben – man kann messen.
Morning in Brief
Woran scheitert derzeit eine umfassende Evaluierung derartiger Projekte? Fehlen dem AMS die Ressourcen?
Ich glaube nicht, dass administrative Behörden selbst Wirkungsanalysen durchführen sollten. Sie sollten selbstverständlich Teil von Evaluierungen sein – etwa bei der Bereitstellung von Daten, der Programmlogik oder der Interpretation institutioneller Details –, aber nicht bei der eigentlichen Wirkungsanalyse. Das hat zwei Gründe. Erstens verfügen Institutionen wie das AMS nicht über die dafür notwendige Forschungsinfrastruktur. Wirkungsanalysen erfordern spezialisierte Methoden, Erfahrung mit kausaler Inferenz und wissenschaftliche Qualitätssicherung – das sind Aufgaben, die typischerweise an Universitäten oder unabhängigen Forschungsinstituten angesiedelt sind. Zweitens ist es auch institutionenökonomisch nicht sinnvoll, Behörden entsprechend auszurüsten. Wenn interne Abteilungen kritische Teile einer Wirkungsanalyse durchführen, entstehen zwangsläufig Interessenkonflikte und Abhängigkeiten. Unabhängigkeit ist aber eine zentrale Voraussetzung glaubwürdiger Evaluation.
Die Aufgabe der Politik sollte daher eine andere sein: Sie muss sicherstellen, dass alle Daten, die für Evaluierungen erforderlich sind, systematisch und endlich(!) in das Austrian Micro Data Center eingebracht werden. Dann kann die Wissenschaft aus eigenem Antrieb – oder gegebenenfalls im Auftrag der Politik – Programme unabhängig evaluieren. Nur so entstehen belastbare Evidenz, Transparenz und ein echter Lernprozess in der Politikgestaltung.
Aktion 20.000 ist unter konservativen Annahmen klar wohlfahrtssteigernd.
Martin Halla
Gemäß Ihrer Studie finanziert sich die Aktion 20.000 fast von selbst durch höhere Steuereinnahmen und geringere Sozialausgaben. Können Sie konkrete Zahlen nennen?
Ja. Unsere Berechnungen zeigen, dass die fiskalischen Rückflüsse – höhere Steuer- und Sozialversicherungsbeiträge sowie geringere Ausgaben für Arbeitslosigkeit und Frühpension – rund 68 % der direkten Programmkosten innerhalb der ersten vier Jahre abdecken. Da der durchschnittliche Programmeintritt bei etwa 55 Jahren lag, ist es plausibel, dass sich die Maßnahme über den gesamten Lebenszyklus sogar vollständig refinanziert. Zusätzlich zeigt eine wohlfahrtsökonomische Bewertung, dass das Programm unter konservativen Annahmen klar wohlfahrtssteigernd ist.
Die neue Aktion 55+ erinnert stark an die Aktion 20.000, zielt aber auf einen kleineren Kreis an Personen ab 55 Jahren ab. Welche Lehren aus Ihrer Studie sollten bei der Umsetzung der Aktion 55+ berücksichtigt werden?
Die wichtigste Lehre ist: Echte Beschäftigung wirkt – kurzfristige Aktivierung nicht. Entscheidend sind reguläre Jobs mit kollektivvertraglicher Entlohnung, ausreichender Dauer und klarer Zielgruppe. Zweitens sollte die Maßnahme klar befristet sein. Unsere Ergebnisse zeigen, dass Beschäftigungseffekte nach etwa 16 Monaten weitgehend ausgeschöpft sind – längere Förderdauern erhöhen die Kosten, nicht die Wirkung. Drittens braucht es (wie oben beschrieben) von Anfang an eine saubere Evaluierungsstrategie inklusive einer Wirkungsanalyse.
Erwarten Sie eine höhere Wirksamkeit als bei der Aktion 20.000?
Ob die Aktion 55+ ähnlich erfolgreich sein wird wie die Aktion 20.000, hängt entscheidend von der konkreten Ausgestaltung ab. Ein zentraler Unterschied ist dabei die Förderlogik: Die Aktion 20.000 basierte auf einer vollständigen (100 %) Lohn- und Lohnnebenkostensubvention für klar definierte, reguläre Arbeitsplätze. Bei der neuen Aktion ist hingegen von bis zu 70 % der Lohnkosten die Rede. Zudem hatte die faktisch implementierte Aktion 20.000 aus Sicht der Teilnehmer eine klar begrenzte Laufzeit, was wichtige Anreize gesetzt hat. Wie dies beim neu geplanten Programm kommuniziert und umgesetzt wird, ist derzeit unklar.
Hinzu kommt, dass sich die neue Maßnahme auf eine engere Zielgruppe konzentriert. Während die Aktion 20.000 bereits ab 50 Jahren ansetzte, richtet sich die Aktion 55+ ausschließlich an Personen ab 55 Jahren. Das könnte die Wirksamkeit zusätzlich begrenzen, da Arbeitsmarktintegration mit zunehmendem Alter typischerweise schwieriger wird und zugleich weniger verbleibende Erwerbsjahre zur Verfügung stehen, um die Programmkosten durch nachhaltige Beschäftigung zu amortisieren. Ob und in welchem Ausmaß die Aktion 55+ wirkt, wird man letztlich nur mit einer fundierten Wirkungsanalyse beurteilen können. Hoffentlich wird eine solche von Beginn an vorgesehen – dann werden wir es wissen.
Angesichts steigender Arbeitslosenzahlen, welche Rolle können Programme wie die Aktion 20.000 und 55+ in der breiteren Arbeitsmarktpolitik spielen? Welche weiteren Maßnahmen empfehlen Sie der Regierung?
Solche Programme sind kein Ersatz für einen funktionierenden Arbeitsmarkt, aber sie sind ein zentrales Ergänzungsinstrument. Sie adressieren gezielt einen harten Kern von Langzeitarbeitslosen, den der reguläre Arbeitsmarkt selbst in guten Zeiten kaum integriert. Unsere Studie zeigt sehr klare positive Wirkungen auf individueller Ebene. Gleichzeitig diskutieren wir auch die Frage der Skalierbarkeit solcher Programme. Die vorliegenden Ergebnisse erlauben keine direkten Aussagen darüber, wie sich eine massive Ausweitung auf gesamtwirtschaftliche Effekte, betriebliche Anpassungen oder mögliche Verdrängungseffekte auswirken würde. Diese Frage bleibt empirisch offen.
Programme wie Aktion 20.000 oder 55+ sollten daher als gezielt eingesetzte Instrumente verstanden werden, nicht als universelle Lösung für Arbeitslosigkeit. Ob und in welchem Umfang eine breitere Anwendung sinnvoll ist, kann letztlich nur auf Basis weiterer, explizit darauf ausgerichteter Wirkungsanalysen beurteilt werden.
