„Markteingriffe sind eine Medizin mit sehr starken Nebenwirkungen“

BWB-Generaldirektorin Natalie Harsdorf übt im Interview mit Selektiv weiterhin scharfe Kritik am Eingriff in die Raffineriemargen im Rahmen der Spritpreisbremse: „Den Margeneingriff sehen wir als Wettbewerbsbehörde sehr kritisch.“ Solche Markteingriffe könnten den Ursprung der steigenden Preise – die geopolitischen Krisen – nicht lösen, bedrohen jedoch unabhängige Tankstellen und könnten zu einer ungewollten Marktbereinigung führen. Steuersenkungen bei Treibstoffen, Hygieneartikeln oder Lebensmitteln sind hingegen neutral und haben keine wettbewerbsschädlichen Auswirkungen. Zudem beobachtet die BWB-Chefin beim Thema Wettbewerb einen Kulturwandel: „In Österreich gab es leider die Tradition, dass Wettbewerb als etwas Negatives gesehen wurde – auch wirtschaftspolitisch. Hier sehe ich eine starke Veränderung.“ Die Breite der Wirtschaft profitiere von einem starken Wettbewerb und einer starken Wettbewerbsbehörde.

Für Oktober und November gilt wieder eine Spritpreisbremse – dieses Mal erneut mit einem Margeneingriff von 3,5 Cent pro Liter. Sie haben im Frühjahr gewarnt, dass so ein Eingriff gerade die unabhängigen Tankstellen unter Druck setzt und langfristig das Gegenteil bewirken könnte. Hat die Regierung hier nachgebessert, sodass diese Gefahr nicht mehr droht?

Natalie Harsdorf: Es hat sich weltweit ein Wirtschaftssystem durchgesetzt, bei dem nicht der Staat Preise und Margen festsetzt und das aus gutem Grund. Jeder Margeneingriff ist ein Signal an die Wirtschaft, dass man in das Funktionieren der Märkte eingreift. In einer akuten Krisensituation und bei Marktversagen kann es natürlich notwendig sein, dass kurzfristig staatliche Maßnahmen gesetzt werden. Man muss dabei immer bedenken, was man erreichen will und was die möglichen langfristigen Effekte sind.

Bei den Spritpreisen stellt sich die Situation in Österreich so dar, dass es nur eine einzige Raffinerie gibt – jene der OMV. Bei den Tankstellen gibt es jene, die vertikal in einen Mineralölkonzern integriert sind und sogenannte unabhängige Tankstellen. Diese machen in Österreich mit etwa 25 bis 30 Prozent einen erheblichen Anteil aus. In unserem Spritpreistracker sehen wir, dass von den unabhängigen Tankstellen Preisdruck ausgeht. Das ist positiv und das sollten wir erhalten.

Mit der Margenbegrenzung bei den Raffinerien einzugreifen, schlägt sich aber natürlich auch auf die unabhängigen Tankstellen durch. Auch wenn diese formal nicht betroffen sind, agieren diese im selben Markt und können keine höheren Preise setzen. Ob unabhängige Tankstellen vom Margeneingriff ausgenommen sind oder nicht, ist also nicht von höchster Relevanz, sondern das, was auf dem Markt passiert. Wenn unabhängige Tankstellen teurer einkaufen aber niedriger verkaufen müssen, wird das mittelfristig nicht funktionieren können. Es besteht also die Befürchtung einer ungewollten Marktbereinigung, die den Preisdruck der unabhängigen Tankstellen mindern würde. Wir kennen es aus dem Bereich der Medizin: Medikamente können durchaus auch Nebenwirkungen haben. In diesem Fall sind Markteingriffe eine Medizin mit sehr starken Nebenwirkungen.

Wenn Sie auf das Frühjahr zurückblicken: Ist eingetreten, was Sie befürchtet haben? Haben kleinere Tankstellen zugesperrt?

Wir haben den Markt dazu nicht systematisch befragt, aber die Berichterstattung hat erkennen lassen, dass viele kleinere Tankstellenbetreiber durch den Margeneingriff belastet wurden. Auch gab es einzelne Meldungen über Schließungen. Wir sehen also diese Symptome, ja.

Den Margeneingriff sehen wir als Wettbewerbsbehörde sehr kritisch.

Natalie Harsdorf

Gibt es derzeit noch akutes Marktversagen, das Eingriffe rechtfertigt? Sollte der Margeneingriff mit Ende November endgültig auslaufen?

Diese Markteingriffe können eines jedenfalls nicht lösen und das sind die geopolitischen Krisen und kriegerischen Auseinandersetzungen, die derzeit auf die Wirtschaft durchschlagen. Die Senkung der Mineralölsteuer ist hingegen ein Hebel, der keine wettbewerbsschädlichen Auswirkungen hat. Ob diese weiterhin aufrechterhalten werden kann, ist aber eine fiskalpolitische Frage, die ich nicht beantworten kann. Den Margeneingriff sehen wir als Wettbewerbsbehörde sehr kritisch.

Im Westen ist Sprit tendenziell teurer. Landeshauptmann Mattle spricht von einem „Tiroler Sprit-Aufschlag“. Gibt es innerhalb Österreichs regionale Aufschläge, die sich nicht durch Topografie, Transit oder Tourismus erklären lassen?

Warum Preise in einzelnen Regionen höher sind, hat viele Faktoren – Kundenströme, Wettbewerbsintensität, Topografie, Bezugsquellen, etc. Ein Beispiel: Im Jahr 2023 erreichten uns Beschwerden über hohe Spritpreise von 15 Bürgermeistern aus dem Lungau. Wir haben die Preise dann untersucht und zwei Faktoren festgestellt: Einerseits haben die Tankstellen im Lungau höhere Kosten im Verhältnis zum Umsatz, den sie generieren können – die Kundenströme waren einfach nicht hoch genug. Zweitens hatten nicht alle Tankstellen ihre Preise in den Spritpreisrechner eingemeldet. Dazu sind die Tankstellen aber verpflichtet. Das haben wir bei der entsprechenden Bezirkshauptmannschaft aufgezeigt und in weiterer Folge haben die Tankstellen begonnen, in den Spritpreisrechner einzumelden. Das hatte deutlich positive Effekte auf die Preise.

Auch in Tirol gibt es einzelne Beschwerden, diesen gehen wir nach. Derzeit haben wir aber keinen Fall, den wir zu Gericht bringen würden oder wo wir Anzeichen sehen, dass nächste Schritte notwendig sind.

Werden die Steuersenkungen bei Treibstoffen und Lebensmitteln einwandfrei weitergegeben?

Mit 1. Jänner ist die Umsatzsteuer auf bestimmte Hygieneartikel für Frauen komplett entfallen. Unsere Überprüfung hat gezeigt, dass es nach einigen Wochen und gewissen Startschwierigkeiten zu einer fast 100-prozentigen Weitergabe der Steuersenkung an die Konsumentinnen gekommen ist. Das kann man auch als positives Feedback an die Bundesregierung verstehen: Diese Steuersenkung ist angekommen. Das war für uns eine Art Blaupause für die Steuersenkung auf Grundnahrungsmittel. Hier haben sich die Unternehmen aber großteils von selbst bei der BWB gemeldet und bekannt gegeben, wie sie diese Steuersenkung weitergeben werden. Dadurch war es letztendlich nicht notwendig, dass wir eine so granulare Prüfung wie bei den Hygieneprodukten durchführen. Bereits die Erhebung der Oesterreichischen Nationalbank hat gezeigt, dass die Weitergabe erfolgt ist.

Territoriale Lieferbeschränkungen sind ein „kleinere-Mitgliedstaaten-Aufschlag“.

Natalie Harsdorf

In gewissen Wellen schwappt die Erregung über die territorialen Lieferbeschränkungen vulgo „Österreich-Aufschlag“ durch das Land. Sie haben gemeinsam mit Minister Hattmannsdorfer vor über einem Jahr ein Verbot dieser Lieferbeschränkungen gefordert. Warum ist noch nichts passiert?

Man kann es recht einfach auf den Punkt bringen: Die territorialen Lieferbeschränkungen sind kein „Österreich-Aufschlag“, sondern ein „kleinere-Mitgliedstaaten-Aufschlag“. Große Märkte wie Deutschland und Frankreich profitieren davon, dass vielfach in kleineren Mitgliedstaaten mehr Marge gemacht wird. Dieselbe Diskussion gibt es in Belgien oder in den Niederlanden. Seit einem Jahr wird über die Abschaffung der territorialen Lieferbeschränkungen in Brüssel heiß diskutiert und verhandelt. Dort sitzt aber die BWB nicht mit am Tisch, sondern das Wirtschaftsministerium. Am Ende wird das eine politische Verhandlung zwischen den Mitgliedstaaten sein.

Die Europäische Kommission hat diese territorialen Lieferbeschränkungen als eine der zehn Problemthemen in der EU identifiziert. Die Kommission hat auch bereits ein erfolgreiches Verfahren gegen Mondelez geführt und das Unternehmen musste 300 Mio. Euro Strafe zahlen. Auch Österreich war von dessen Zuwiderhandeln betroffen. Das derzeitige Wettbewerbsrecht greift aber nur, wenn es sich um ein marktbeherrschendes Unternehmen handelt. Außerdem ist die Beweisschwelle sehr hoch. Griffige Regelungen, dass nicht sachlich begründbare oder gerechtfertigte territoriale Lieferbeschränkungen unzulässig sind, wären eine gute Ergänzung zum allgemeinen Wettbewerbsrecht.

Beeinträchtigt der Österreich-Aufschlag oder die hohe Marktkonzentration im Lebensmittelbereich die heimische Wettbewerbssituation stärker?

Österreich hat auf der einen Seite einen extrem konzentrierten Lebensmittelhandel, wir sind hier ganz vorne in der EU dabei – im negativen Sinne. Der Markt ist so konzentriert und gesättigt, dass ein Einstieg für andere Handelsunternehmen relativ unattraktiv ist. Auch gibt es bei der Herstellerseite teilweise eine hohe Konzentration, meist von internationalen Herstellern. Hier sind wiederum die Händler in der Situation, dass sie bei den Verhandlungen schlechtere Bedingungen akzeptieren müssen, als es zum Beispiel in Deutschland der Fall wäre. Das ist in Summe eine sehr negative Gemengelage. Was hier stärker wiegt, kann ich aber nicht quantifizieren.

BWB und E-Control haben im Juni 2025 zehn Empfehlungen zum Strommarkt vorgelegt. Das ElWG wurde inzwischen beschlossen. Was ist aus den anderen Empfehlungen geworden?

Bei einer Reihe der Empfehlungen der BWB gibt es große politische Hürden. Aufgabe einer Wettbewerbsbehörde ist es aber, den Finger auf die wunden Punkte zu legen und auch unangenehme Fakten zu thematisieren. Bei Strom und Gas haben wir diese zehn Empfehlungen abgegeben, wir haben aber auch einen Fairness-Katalog für die Energiewirtschaft erarbeitet. Diesen hat bisher aber nur ein Unternehmen unterzeichnet. Ich spreche hier gerne erneut eine Einladung aus, diesen Katalog zu unterzeichnen.

Ein Kernelement unserer Kritik waren die Kreuzbeteiligungen. Diese waren eigentlich nicht geheim und dennoch gab es einen großen „Aha“-Moment, wie eigenartig der österreichische Markt ist. Mir ist kein anderer Markt bekannt, in dem es derartige Verflechtungen zwischen den Unternehmen gibt. Dass das naturgemäß kein Anreiz für Wettbewerb ist, liegt auf der Hand.

Jetzt fordert zum Beispiel die Agenda Austria weitreichende Privatisierungen und die Entflechtung dieser Kreuzbeteiligungen. Wären Privatisierungen im Sinne des Wettbewerbs?

Eine Entflechtung dieser Beteiligungen ist unsere Kernempfehlung, damit würde man den natürlichen Faktor Wettbewerb stärken. In unserer gemeinsamen Präsentation des Berichts mit der E-Control haben wir sehr klar aufgezeigt, dass der Wettbewerb zwischen den ehemaligen Monopolisten trotz Strommarktliberalisierung nur sehr eingeschränkt funktioniert. Durch die Verflechtungen wird der Wettbewerb sicherlich nicht gestärkt.

Die Wechselrate bei Strom- und Gasverträgen ist in Österreich im europäischen Vergleich sehr niedrig, ist mangelnder Wettbewerb auch ein Nachfrageproblem?

In anderen Märkten, etwa in der Telekommunikation, wird aggressiv um die Kunden geworben. Normalerweise wird in einem Markt um jeden Kunden gekämpft. Diese Mentalität gilt es auch bei Strom und Gas zu stärken.

Viele Energieversorger gewähren hohen Neukundenrabatten, die aber nach einem Jahr auslaufen. Rechtlich sind keine längeren Verträge möglich, die Branche würde aber gern längere Preisbindungen anbieten. Würde das zu transparenterem und ehrlicherem Wettbewerb führen?

Unternehmen wollen sich bei hoher Kundenfluktuation durch eine längere Bindung einen längeren Planungshorizont sichern. Das Problem für die Unternehmen scheint aber nicht die hohe Kundenfluktuation oder die hohe Wechselrate zu sein, denn diese ist im europäischen Vergleich sehr niedrig. Jedes Jahr den Anbieter wechseln zu können, ist für die Kunden grundsätzlich ein Wettbewerbshebel, sofern sie eben die Preisvergleichsmöglichkeiten nutzen. Eine längere Bindung ist in diesem Sinne kein positiver Wettbewerbshebel, sondern könnte auch in die andere Richtung wirken.

Nicht jeder steigende Preis bedeutet, dass es einen Kartellverstoß gibt.

Natalie Harsdorf

Im Bereich der Fernwärme ist die Wettbewerbssituation wohl noch schlechter. Der fehlende Wettbewerb könne laut Ihrer Branchenuntersuchung „kaum zu einer Korrektur problematischer Marktergebnisse beitragen“. Wie kann bei lokalen Monopolen überhaupt von Wettbewerb gesprochen werden?

Wir haben für unsere Untersuchung rund 151 Industriebetriebe und 49 Wärmeeinspeiser befragt. Diese sehen sich in einem Ungleichgewicht gegenüber Fernwärmeunternehmen und beklagen sehr negative Konditionen, die es unattraktiv machen, in ein Fernwärmenetz einzuspeisen. Es gilt hier auch noch eine einspeiserfreundliche EU-Richtlinie (RED III) umzusetzen, was Österreich noch nicht getan hat. Aus unserer Sicht wäre es zu begrüßen, mehr Einspeisern den Zutritt zum Fernwärmenetz zu ermöglichen – auch aus energiepolitischer Sicht.

Bei den Konsumenten ist die Frage, wo überhaupt Wettbewerb entstehen kann. Vorgelagert kann Wettbewerb bei der Frage entstehen, ob man sich überhaupt für Fernwärme entscheidet oder nicht. Das ist aber nur sehr eingeschränkt möglich, weil es teilweise harte Anschlusszwänge gibt. Hat man sich einmal für Fernwärme entschieden, ist der Ausstieg sehr schwierig – für Mieter sogar unmöglich. Nicht umsonst gibt es bei der Fernwärme eine durchschnittliche Bindungsdauer von 9,5 Jahren, das ist enorm.

Bei der Fernwärme handelt es sich um echte Monopolmärkte, dennoch gibt es keinen Regulator und keine Schlichtungsstelle.

Wer sollte diese Rolle übernehmen, die E-Control?

Das ist dann eine politische Entscheidung. Die Fernwärme wird weiterhin an Bedeutung gewinnen, wenn man den Ausstieg aus Erdgas vorantreiben will. Jedes Jahr kommen 120 Kilometer Fernwärmenetz hinzu. Derzeit herrscht aber eine völlig undurchsichtige Gemengelage. Unser Bericht hat sehr starke politische Reaktionen über die Parteigrenzen hinweg nach sich gezogen, die mich optimistisch stimmen, dass die Probleme lösbar sind.

Die Breite der Wirtschaft profitiert von einem starken Wettbewerb.

Natalie Harsdorf

Gleichzeitig lieferte Ihre Fernwärme-Untersuchung „keine Hinweise auf systematische Gewinnsteigerungen oder Preishöhenmissbrauch“. Auch die erste Branchenuntersuchung des Kraftstoffmarkts 2022 konnte zwar eine Verdreifachung der Bruttoraffinierungsmargen und einen aus dem Anstieg der Rohölpreise nicht erklärbaren stärkere Anstieg der Preise beobachten, aber keine gerichtsfesten Hinweise erlangen. Fehlen Ihnen hier die Instrumente, auch den letzten Schritt zu gehen?

Bei den Spritpreisen haben wir klar aufgezeigt, dass sich die Margen der Raffinerie verdreifacht haben. Im Bereich der Fernwärme haben wir ein systemisches Problem. Das ist kein Problem, das ein einzelnes Unternehmen lösen kann. Wenn wir im Rahmen einer Branchenuntersuchung den Verdacht haben, dass ein Fehlverhalten eines einzelnen Unternehmens vorliegt, leiten wir auch Ermittlungen ein. Zum Beispiel haben wir kürzlich eine Branchenuntersuchung im Bereich Essenszustelldienste abgeschlossen, die im Sommer zu einer Hausdurchsuchung geführt hat. Wenn sich konkrete Verdachtsmomente ergeben, dann werden wir auch tätig. Aber nicht jeder steigende Preis bedeutet, dass es einen Kartellverstoß gibt.

Haben Politik und Gesellschaft seit der Energiekrise 2022 hier dazugelernt?

Der Begriff „Wettbewerb“ wird mittlerweile durchwegs positiver verstanden. In Österreich gab es leider die Tradition, dass Wettbewerb als etwas Negatives gesehen wurde – auch wirtschaftspolitisch. Hier sehe ich eine starke Veränderung. Die Breite der Wirtschaft profitiert von einem starken Wettbewerb und einer starken Wettbewerbsbehörde.

Preiseingriffe, Margenbeschränkungen, Mietpreisdeckel – wird Wettbewerb wirklich zusehends positiver verstanden?

Die Preise sind in den letzten Jahren durch geopolitische Spannungen sehr volatil geworden. Die Politik steht dabei vor der Herausforderung, hier wenig Handlungsspielraum zu haben. „Da können wir jetzt nichts machen“ wäre keine angenehme Botschaft für die Politik. Daher wird zu Recht versucht, negative Effekte abzufedern. Hier unterstützen wir auch mit unserem Know-how. Dabei ist es wichtig, die langfristigen Effekte von Eingriffen im Blick zu behalten.