Ökonom: „Deutsche Rentenreform sollte Österreich als Denkanstoß dienen“

EcoAustria-Ökonom Johannes Berger sieht in der deutschen Rentenreform Vorbildwirkung für Österreich. „Deutschland hat im Vergleich niedrigere Rentenausgaben, eine geringere öffentliche Verschuldung und erhöht das Renteneintrittsalter ohnehin schon auf 67 Jahre“, das Pensionsantrittsalter darüber hinaus an die Lebenserwartung zu koppeln, sollte Österreich jetzt „als Denkanstoß dienen“, so Berger. Er bezweifelt jedoch, dass sich eine Expertengruppe in Österreich zu einem ähnlichen Reformpaket einigen könnte. Berger spricht sich für eine Ausweitung der kapitalgedeckten Altersvorsorge aus und plädiert für ein höheres gesetzliches Pensionsantrittsalter, denn die Ausgabensteigerungen im Bereich der Pensionen würden „schon jetzt und in den nächsten Jahren kommen“.

Zuletzt wurden mit dem Zukunftsfonds und dem Zukunftsdepot zwei Ideen zur Absicherung des Pensionssystems bzw. zur privaten Vorsorge präsentiert. Sind das ernstzunehmende Reformschritte oder eher politische Signale?

Johannes Berger: Bei beiden geht es darum, kapitalgedeckte Elemente im österreichischen Pensionssystem zu stärken. Anders als in vielen Ländern ist unser System zum bei weitem überwiegenden Teil umlagefinanziert. Eine Ausweitung kapitalgedeckter Altersvorsorge sehe ich daher grundsätzlich positiv – sie würde das System auf breitere Beine stellen und eine Diversifizierung zum stark umlagefinanzierten Modell schaffen. Vorbildländer wie Schweden, Dänemark oder die Niederlande zeigen, dass ein Zusammenspiel mehrerer Komponenten sinnvoll sein kann. Ob eine solche Maßnahme gut ist, hängt aber von der konkreten Ausgestaltung ab – vor allem davon, ob sie zur Nachhaltigkeit und Adäquanz des Pensionssystems beiträgt.

Bleiben wir bei der Kapitaldeckung: Es gab in der Vergangenheit immer wieder Diskussionen, eine Behaltefrist auf Aktiengewinne einzuführen, um privates Anlegen für das Alter attraktiver zu machen. Wäre das nicht ein breiterer Ansatz als Zukunftsdepot oder -fonds?

Das Zukunftsdepot sehe ich nur bedingt als echte Pensionsvorsorge – die Förderung ist unabhängig davon, wofür die Mittel später verwendet werden, und ab 18 greift wieder die KESt-Pflicht. Sinnvoller für eine Pensionsvorsorge wäre es, die allgemeine private Vorsorge attraktiver zu machen, etwa durch Behaltefristen. Ein zentrales Problem sind zudem strenge Veranlagungsvorschriften: Muss jederzeit entnommen werden können, führt das zu konservativeren, kurzfristigeren Veranlagungen – was langfristig Erträge und damit Pensionsleistungen senkt. Hier sollte man über attraktivere Rahmenbedingungen nachdenken.

Es gab rasch nach Verkündung der Vorschläge Kritik, dass die Annahmen des Bundeskanzlers bei der Modellrechnung zu optimistisch seien. Können Sie das nachvollziehen?

Nur bedingt. Schwedische oder dänische Fonds sowie Aktienindizes weisen im langfristigen Verlauf durchschnittliche Ertragsraten von 7 bis 8 % auf. Das klingt hoch, hat sich in der Vergangenheit aber durchaus so realisiert. Zugleich sind etwa in Schweden die Admin-Kosten vergleichsweise moderat.

Diese Vorschläge wirken vermutlich eher langfristig. Über welchen Zeitraum reden wir, und nimmt das Druck von der staatlichen Säule, an den Schrauben zu drehen?

Beim Staatsfonds war von Einzahlungen von jährlich 700 Mio. Euro die Rede, mit denen langfristig ein Vermögen von 100 Mrd. Euro aufgebaut werden soll – das ist klar langfristig orientiert. Positiv ist, dass der Staat damit signalisiert, die Herausforderungen bei der Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen ernst zu nehmen. Umgekehrt besteht die Gefahr, dass ein solcher Fonds dazu verleitet, notwendige Reformen im umlagefinanzierten System zu unterlassen. Schätzungen der Alterssicherungskommission oder von EcoAustria zeigen aber, dass die Ausgabensteigerungen im umlagefinanzierten System schon jetzt und in den nächsten Jahren kommen – dafür ist ein noch nicht aufgebautes Vermögen nur bedingt verwendbar.

In Österreich dominiert die erste, gesetzliche Säule deutlich, während wir gleichzeitig eine demografische Alterung erleben. Hat das umlagefinanzierte System so noch Zukunft, oder müssen wir uns stärker in Richtung Kapitaldeckung bewegen?

Österreich hat im internationalen Vergleich ein sehr niedriges Antrittsalter – in der OECD liegen wir bei Frauen wie Männern auf Platz 7 von 39. Zugleich sind die individuellen Pensionsleistungen hoch. Das führt zu den dritthöchsten öffentlichen Pensionsausgaben der OECD, nach Griechenland und Italien – obwohl unsere Bevölkerungsstruktur im internationalen Vergleich eigentlich jung ist. Mit der demografischen Alterung, insbesondere dem Pensionsantritt der Babyboomer, nehmen die Ausgaben weiter zu: Im Bundesbudget lagen die Überweisungen an Pensionsversicherung und Beamtenpensionen 2019 bei 4,9 % des BIP, aktuell bei 6,4 %, und sollen laut Strategiebericht bis 2031 auf 6,9 % steigen. Das sind aktuell 1,5 Prozentpunkte mehr als 2019 – bei einem BIP von 500 Mrd. Euro entspricht das 7,5 Mrd. Euro, die zusätzlich finanziert werden müssen. Eine vollständige Umstellung auf ein kapitalgedecktes System wird trotzdem nicht funktionieren, weil die Verpflichtungen gegenüber jetzigen Generationen bereits bestehen. Es spricht daher vieles dafür, das öffentliche System nachhaltiger zu gestalten und durch eine zweite und dritte Säule zu ergänzen.

Es gab insbesondere von ÖVP-Seite Vorschläge, statt eines reinen Antrittsalters auf Beitragsjahre umzustellen – 45 Jahre wurden genannt. Wie ist das ökonomisch zu beurteilen?

Vieles spricht dafür, das Antrittsalter selbst anzuheben. Das effektive Antrittsalter ist seit 2010 zwar stark gestiegen, liegt damit aber nur wieder auf dem Niveau der 1970er-Jahre – während die Restlebenserwartung von 65-Jährigen im selben Zeitraum um rund 7 Jahre gestiegen ist. Wer sich mit größeren Schritten beim gesetzlichen Antrittsalter schwertut, sollte zumindest eine Kopplung an die Lebenserwartung erwägen, wie sie aktuell auch in Deutschland geplant ist. Bei den Beitragsjahren gilt: Ökonomisch relevant sind die eingezahlten Beiträge und die Restlebenserwartung – Beitragsjahre stecken darin im Grunde schon drin. Politisch mag das leichter umsetzbar sein als ein höheres gesetzliches Antrittsalter, in der Systemlogik macht Letzteres aber mehr Sinn.

Ein weiteres Thema sind die Pensionsanpassungen: In vielen Jahren wurden die Pensionen nicht pauschal nach Inflation, sondern nach oben hin degressiv gestaffelt angehoben. Kritiker sprechen davon, dass dadurch das Versicherungsprinzip ausgehebelt wird.

Seit 2018 wurden Ausgleichszulage, Median- und Durchschnittspension stärker angepasst als der Richtwert, hohe Pensionen dagegen schwächer. Das Argument, dass damit das Versicherungsprinzip aufgeweicht wird, kann ich nachvollziehen. Für soziale Unterstützung wäre die Ausgleichszulage das bessere Instrument, weil sie sich direkt am Haushaltseinkommen orientiert – zumal die Erhöhung niedriger Pensionen mitunter auch Personen begünstigt, die etwa nur 20 Jahre in Österreich gelebt haben. Für eine soziale Unterstützung bietet sich daher eher die Ausgleichszulage an, ansonsten der Richtwert. Angesichts der hohen Pensionsausgaben und der fiskalischen Lage lässt sich ein solidarischer Beitrag über die Anpassungen aber durchaus rechtfertigen.

In diesem Zusammenhang wird oft der Gender Pension Gap genannt. Die Auszahlungshöhe unterscheidet sich zwischen Männern und Frauen in Österreich um rund 40 %. Braucht es dazu Maßnahmen im Pensionssystem, oder muss man primär bei Beschäftigung und Teilzeit ansetzen?

Aus meiner Sicht ist Zweiteres das wesentlichere Thema. Es geht vor allem darum, Erwerbsquoten, Arbeitszeiten und Einkommen von Frauen zu erhöhen. Kinderbetreuung, Vereinbarkeit von Beruf und Familie sowie die Rahmenbedingungen in Österreich spielen dabei eine Rolle. Der Gender Pension Gap ist vor allem ein Zeichen dafür, dass es Frauen und der Gesellschaft helfen würde, wenn Beschäftigung für sie leichter und lohnender wird.

Dänemark hat eine stark ausgeprägte, sozialpartnerschaftlich verankerte zweite Säule. Wäre das nicht auch ein Modell für Österreich – etwa über Kollektivverträge – oder müsste das vom Gesetzgeber kommen?

Ein dänisches System wäre wünschenswert, ist aber historisch in den 1980er- und 1990er-Jahren gewachsen, oft bedingt durch massive Krisen. Dort ist es Arbeitgebern, Arbeitnehmern und Staat gemeinsam gelungen, eine kapitalgedeckte Betriebskasse aufzubauen. Gelänge das, wäre es auch für Österreich eine gute Idee, in diesem Volumen aber kurzfristig nicht möglich, da bei uns bereits ein historisch gewachsenes, sehr großes umlagefinanziertes System besteht.

In Deutschland hat kürzlich eine Expertenkommission Vorschläge zur Rente präsentiert, die tatsächlich umgesetzt werden sollen. Bräuchte es auch in Österreich so eine Kommission?

Die zentralen deutschen Vorschläge sind die Kopplung des Renteneintritts an die Lebenserwartung sowie eine zusätzliche verpflichtende kapitalgedeckte Komponente von jeweils 1 Prozentpunkt für Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Deutschland hat im Vergleich niedrigere Rentenausgaben, eine geringere öffentliche Verschuldung und erhöht das Renteneintrittsalter ohnehin schon auf 67 Jahre. Dass nun zusätzlich an die Lebenserwartung gekoppelt wird, sollte uns in einer ähnlichen politischen Konstellation als Denkanstoß dienen. Was die Kommission selbst betrifft: Österreich hat mit der Alterssicherungskommission zwar ein vergleichbares Gremium, das ist aber stärker politisch und von Interessenorganisationen besetzt. Ob eine Expertengruppe in Österreich zu einem gemeinsamen Reformpaket kommen könnte, bezweifle ich.