OeNB-Kocher: „Das Geschäftsmodell Österreich muss sich ändern“

Interview von Stanislaus Ruhaltinger und Stephan Frank

OeNB-Gouverneur Martin Kocher will die Oesterreichische Nationalbank in Fragen großer struktureller Herausforderungen stärker positionieren und auch „über die Legislaturperiode hinaus denken“. Die öffentliche Debatte nimmt Kocher etwa in Fragen des Pensionssystems als „recht eindimensional“ wahr. Um mittel- und langfristig besser aufgestellt zu sein, brauche es die entsprechenden Reformen. Den aktuellen wirtschaftlichen Rückstand Österreichs führt Kocher vor allem auf exogene Einflüsse zurück, da Österreich durch Energiepreisschocks und Protektionismus in der globalen Handelspolitik stärker getroffen wurde als andere Nationen. „Wenn sich die Welt ändert, muss sich auch das Geschäftsmodell Österreich ändern“, lautet daher Kochers Appell.

Sie wollen die Oesterreichische Nationalbank in den Fragen der „großen strukturellen Herausforderungen“ stärker positionieren – was ist Ihrer Meinung nach die primäre Ursache, dass diesen derzeit nicht ausreichend Aufmerksamkeit geschenkt wird?

Martin Kocher: Eine Notenbank hat mit ihrem Mandat, ihrer Unabhängigkeit und mit dem Vorteil, auch über die Legislaturperiode hinaus denken zu können, eine gewisse Verpflichtung, sich gerade den langfristigen wirtschaftspolitischen Themen zu widmen. Wir erleben in Österreich und Europa eine langfristige und strukturelle Wachstumsschwäche. Das heißt nicht, dass wir ärmer werden oder keine Chance mehr haben – wir haben einfach momentan keine so positiven Wachstumsaussichten wie noch vor 20 oder 30 Jahren. In gewissen Bereichen könnte man aber mehr Wachstum erreichen, wenn man klare Konzepte für die Lösung langfristigen, strukturellen Herausforderungen entwickelt. Das sehe ich als unsere Aufgabe als Oesterreichische Nationalbank. Nicht in der Umsetzung, aber als Ideengeber und als Institution mit großer Expertise.

Bis wann reicht Ihrem Verständnis nach die „lange Frist“? Ist das 2030, 2050, oder noch darüber hinaus?

Die lange Frist in diesem Sinn reicht in jedem Fall über die Legislaturperiode hinaus, also zwischen 5 und zumindest 15 Jahren in die Zukunft.

Sie kennen die Spitzenpolitik als Quereinsteiger – ist die Regierungsarbeit zu sehr von Legislaturperioden, Umfragedaten oder Wahlen in den Bundesländern geprägt? Kommt die langfristige Perspektive zu kurz?

Politik muss durch Wahlen geprägt sein. In einer Demokratie ist das der entscheidende Punkt. Aus der Forschung wissen wir, dass Wahlen gewisse politische Konjunkturzyklen erzeugen, das ist Demokratien inhärent. Umso wichtiger ist es, dass die Institutionenlandschaft in einer Demokratie nicht nur aus Parteien oder einer Regierung besteht, sondern es Institutionen wie eine unabhängige Notenbank oder unabhängige Forschungseinrichtungen und Universitäten gibt, die auch längerfristig denken können. Eine Notenbank ist es gewohnt, angewandt mit wirtschaftspolitischen Konzepten zu arbeiten und kann daher besonders gut Forschungsergebnisse für die Öffentlichkeit oder für Entscheidungsträger übersetzen und helfen, die richtigen wirtschaftspolitischen Schlüsse aus diesen zu ziehen. Wir können Entwicklungen früh aufzeigen und auf die nötige Dringlichkeit hinweisen. Die Entscheidungen trifft aber die Politik, das ist ganz klar.

Der kleinste Koalitionspartner fordert einen „Pensionsgipfel“, eben um eine der zentralen langfristigen Herausforderungen umfassend zu besprechen. Auch gibt es immer wieder Stimmen, die einen neuen Österreich-Konvent fordern. Plant die OeNB, solche Gipfel oder Konvente einzuberufen und hierfür neutraler Gastgeber zu sein?

Wir müssen uns Gedanken machen, wie man von der recht eindimensionalen öffentlichen Debatte wegkommt und gerade bei ganz großen Fragen wie der Absicherung des Pensionssystems zu einem austarierten Gesamtpaket kommt. Es geht um viel mehr als nur die Frage, ob man das Pensionsantrittsalter erhöhen sollte oder nicht. Wir sind jederzeit bereit, – und das wissen auch die Entscheidungsträger – Katalysator für Diskussionen und Expertenkommissionen zu sein. Letztlich muss aber wie gesagt die Politik die Entscheidungen treffen.

In den 20 Jahren seit dem letzten Verfassungskonvent wurden nicht viele der dort diskutierten Punkte umgesetzt. Man könnte es aber wieder einmal mit einer Expertenkommission versuchen. Die deutsche Alterssicherungskommission ist dafür ein gutes Beispiel, dass man in einer neuen Zusammensetzung, einem breiten Mandat und dem klaren Commitment der Politik zur Umsetzung ein sehr großes, gut austariertes Paket vorlegen kann. Mit über 30 konkreten Vorschlägen, die eben über das hinausgehen, was in der öffentlichen Debatte sonst diskutiert wird. Bei den großen Herausforderungen unserer Zeit braucht es mehr inhaltliche Tiefe als es in der öffentlichen politischen Diskussion derzeit oft möglich ist.

Die Demografie wird uns besonders beschäftigen.

Martin Kocher

Was ist Ihrer Meinung nach die größte strukturelle Baustelle im genannten Zeitraum der nächsten 5 bis 15 Jahre?

Strukturelle Entwicklungen sind sowohl Herausforderung als auch Chance. Die Demografie wird uns besonders beschäftigen. Die Kosten und die Absicherung des sehr guten österreichischen Sozialsystems im Bereich Finanzierung, Pensionen, Gesundheit, Pflege und Arbeitsmarkt werden zur zentrale Herausforderung. Auf Seite der Technologie werden KI und damit verbundene Entwicklungen aber auch riesige Wachstumspotenziale und Chancen bieten. 

Bei den demografischen Kosten wird ein Anstieg um 2,5 Prozent des BIP bis 2060 prognostiziert. Wie sollte man dem konkret entgegensteuern?

Die Bundeszuschüsse zu den Pensionen als Anteil am BIP werden steigen. Wie stark sie steigen werden, hängt – deutlich stärker als vielen bewusst ist – von der Entwicklung der Produktivität ab. Wenn es uns gelingt, mehr Wachstum zu erzeugen, höhere Wachstumsraten zu haben und vorhandene Potenziale zu nutzen, dann reduziert sich diese Belastung.

Trotzdem ist klar, dass die Zuschüsse steigen und andere Ausgaben verdrängen werden. Dann müssen Abwägungsentscheidungen getroffen werden und diese werden im öffentlichen Haushalt zunehmend schwieriger. Denn derzeit treffen drei Entwicklungen zum selben Zeitpunkt aufeinander.

Erstens haben wir stärkere Effekte der Demografie. Die Babyboomer-Generation geht in Pension und gleichzeitig kommen kleinere Jahrgänge auf den Arbeitsmarkt nach. Zweitens haben wir höhere Zinsen als noch vor 10 Jahren. Damit steigt die Zinslast der Staatsverschuldung und die Kosten von öffentlichen Investitionen. Drittens durften wir in Europa für 30 Jahre die Friedensdividende genießen. Jetzt sind aber wieder mehr Ausgaben für Sicherheit und Verteidigung notwendig.

Diese drei Entwicklungen zusammen belasten öffentliche Haushalte und führen zu schwierigeren Abwägungsentscheidungen. Die Umstellung weg von der Niedrigzinspolitik ist für Haushalte und Unternehmen nicht einfach. Auch in der Politik ist ein gewisser Gewöhnungseffekt an die relativ großen Spielräume der jüngeren Vergangenheit eingetreten. Damit waren höhere Sozialleistungen und Investitionen möglich – die man sich jetzt wieder viel härter erarbeiten muss.

Wir müssen wegkommen vom Negativ-Image von Reformen.

Martin Kocher

Das heißt, Reformen im demografischen Bereich sind unumgänglich?

Wir haben umfassende Veränderungen in der Demografie, in der Technologie, in der Geopolitik und im Welthandel – die erfordern natürlich Reformen. Das muss man ganz offen sagen. Das heißt aber nicht notwendigerweise, dass es schlechter wird oder wir uns einschränken müssen. Voraussetzung dafür ist, dass es uns gelingt, den Fokus auf unsere Wachstumspotenziale zu legen und eben dort, wo es die Möglichkeiten gibt, effizienter zu werden. Dafür müssen wir in Systemen, die nicht mehr ganz adäquat sind, Anpassungen vornehmen. Wir müssen wegkommen vom Negativ-Image von Reformen. Reformen bedeuten nicht immer Verschlechterung, sondern sollen dazu führen, dass wir mittel- und langfristig besser aufgestellt sind.

Die Kinderzahl pro Frau hat in Österreich im Vorjahr mit 1,3 ein Allzeit-Tief erreicht. Das bedeutet, dass jede Kindergeneration um 40 Prozent kleiner als ihre Elterngeneration ist. Wie soll in einer so stark schrumpfenden Bevölkerung überhaupt nennenswertes Wirtschaftswachstum möglich sein?

In der modernen Geschichte gibt es wenige Beispiele dafür, wie man wirtschaftspolitisch am besten mit stark schrumpfenden Gesellschaften umgeht, das stimmt. Laut aktueller Bevölkerungsprognose wird die Erwerbsbevölkerung in Österreich bereits in den kommenden Jahren zurückgehen. In anderen Ländern ist die Entwicklung noch wesentlich stärker. Italien beispielsweise wird in den nächsten 40 Jahren bis zu einem Viertel seiner Erwerbsbevölkerung verlieren und kommt damit in eine sehr schwierige Lage. Die Bevölkerung Chinas soll sich laut Prognosen bis Ende des Jahrhunderts halbieren – eine nie dagewesene Entwicklung in einer modernen Volkswirtschaft. Die letzten Phasen, wo es so eine rasante Reduktion der Bevölkerung und der Erwerbsbevölkerung gab, war bei einigen Ausbrüchen der Pest im Mittelalter.

Eine sinkende Bevölkerung ist nicht automatisch ein Wachstumshemmnis, wenn man innovativer und produktiver wird. Die Rahmenbedingungen sind aber erschwert, auch weil damit meistens eine Alterung der Gesellschaft verbunden ist. Viele Sozialsysteme in Österreich sind umlagefinanziert – wenn weniger Menschen Beiträge zahlen, aber mehr Menschen Leistungen bekommen, wird die Finanzierung schwieriger. Daher bin ich überzeugt davon, dass wir eine stärkere kapitalgedeckte Säule als Ergänzung im Pensionssystem brauchen. Entweder in der zweiten Säule wie in Dänemark, Schweden oder in den Niederlanden. Oder über die erste Säule, wie in Deutschland oder Österreich mit einem Staats- bzw. Zukunftsfonds angedacht wird.

Ist diese nie-dagewesene demografische Entwicklung nicht genau so ein Thema, auf das die OeNB als „Anwältin der langen Frist“ stärkeren Fokus legen sollte?

Demografie ist einer der Bereiche, wo man am besten Vorhersagen und Prognosen treffen kann. Trotz der Tatsache, dass man gute Prognosen machen kann, ist Demografie ein schwieriges Thema in der Öffentlichkeit. Bereits vor 10 Jahren habe ich sehr intensiv auf die anstehenden demografischen Veränderungen hingewiesen und sie als eine der größten Herausforderungen bezeichnet. Es braucht hier ein noch stärkeres Bewusstsein, was eine wichtige Voraussetzung für die Umsetzung von Reformen ist. 

Wenn sich die Welt ändert, muss sich auch das Geschäftsmodell Österreichs ändern.

Martin Kocher

Sie haben noch vor Ausbruch des Irankriegs gesagt, dass ein durchschnittliches Wirtschaftswachstum von 1 % zur „neuen Normalität“ werden könnte. Für das heurige Jahr erwartet die OeNB mit 0,5 % gerade einmal die Hälfte. Ist Stagnation die neue Normalität?

Nein, denn nächstes Jahr erwarten wir 1,3 % Wirtschaftswachstum. Unser größtes Problem ist, dass wir ein zu geringes und in den letzten Jahren sogar negatives Produktivitätswachstum haben. Dass die Wachstumsraten niedriger ausfallen, liegt auch daran, dass die Erwerbsbevölkerung nicht mehr steigt. Ein Teil des Wachstums in den letzten Jahrzehnten ist auch auf die steigende Bevölkerungszahl zurückzuführen. Insofern ist eine geringere Wachstumsrate nichts Überraschendes – unser Problem ist aber, dass sie zu gering ist und das Potenzialwachstum insbesondere aufgrund des schwachen Produktivitätswachstums gering ist. Da gibt es eigentlich keine gute Erklärung dafür. Weil Österreich ist innovativ und forschungsstark – schafft es aber nicht, diese Stärke in Geschäftsmodelle, schnell wachsende Unternehmen und höhere Produktivität umzusetzen. Das muss gelingen. Dann werden viele der angesprochenen Probleme leichter zu lösen sein. 

Österreichs Wachstumsrückstand zur Eurozone beträgt mittlerweile 3,6 Indexpunkte. Wie lässt es sich erklären, dass Österreich auch innerhalb der Europäischen Union zu den Nachzüglern gehört und wie ließe es sich ändern?

Das ist durchaus erklärbar und hat vordergründig nichts mit Fehlern in Österreich zu tun. Durch die drei großen angebotsseitigen Schocks der letzten Jahre – die Pandemie, die russische Invasion der Ukraine und jetzt der Konflikt im Nahen und Mittleren Osten – waren wir stärker betroffen als andere Länder. Österreich ist immer noch sehr stark von Energieimporten abhängig und im Tourismus- und Dienstleistungsbereich relativ exponiert, was diese Schocks verstärkt. Hinzu kommt, dass wir in den letzten Jahrzehnten stark von der EU-Osterweiterung und der Globalisierung profitiert haben. Mit mehr Protektionismus in der Handelspolitik und den US-Zöllen sind wir als exportorientierte Volkswirtschaft auch hier stärker betroffen. Wenn sich die Welt ändert, muss sich auch das Geschäftsmodell Österreich ändern und diese als Nachteil erscheinenden Faktoren wieder in Vorteile umwandeln.

Die OeNB und auch das IHS prognostizieren ein mittelfristiges Potenzialwachstum von unter 1 %. Was wäre notwendig, um dieses Potenzial langfristig wieder zu heben?

Man kann auf europäischer wie nationaler Ebene bei mehreren Faktoren ansetzen. Erstens brauchen wir einen klaren Fokus auf Forschung und Entwicklung sowie auf deren Anwendung. Zweitens müssen wir die Erwerbsbeteiligung weiter erhöhen – ich erinnere etwa an die Debatte um freiwillige Teilzeitarbeit, auch braucht es Maßnahmen für Arbeiten bis zum gesetzlichen Pensionsantrittsalter. Drittens müssen wir in Europa produktivitätssteigernde Technologien rascher anwenden. Viertens – und das ist aus meiner Sicht ein Schlüssel – schaffen wir es bisher nicht ausreichend, dass wir junge, rasch wachsende Unternehmen in Europa halten. Deswegen haben wir bei weitem weniger Wachstum, als wir haben könnten.

Der Wachstumsunterschied zwischen den USA und Europa lässt sich im Moment fast ausschließlich auf den KI-Bereich zurückführen. Das kann Europa zwar nicht mehr aufholen, aber wir müssen für den nächsten Technologieschub gut vorbereitet sein. Dafür brauchen wir einen europaweiten, gut funktionierenden, tiefen Kapitalmarkt. Unternehmen wachsen schneller und die Technologien sind skalierbarer als früher, damit hat Europa auch mit seinem fragmentierten Binnenmarkt einen noch stärkeren Nachteil als früher.

Wenn in diesen beiden Fragen Fortschritte erzielt werden können – weniger Fragmentierung, stärkerer Kapitalmarkt – hat Europa wieder höhere Wachstumsraten. Das kann recht rasch gehen. Studien zeigen, dass die Anwendung von KI einige Zehntelprozentpunkte pro Jahr mehr an Wachstum bedeuten kann. Über 10 Jahre hinweg macht es einen riesigen Unterschied, ob eine Volkswirtschaft im Durchschnitt mit 0,8 oder 1,1 Prozent pro Jahr wächst.

Die Potentiale eines vertieften europäischen Kapital- und Binnenmarkts werden oft angesprochen. Gibt es hier auch entsprechende Fortschritte?

Glücklicherweise gibt es Fortschritte. Die Europäische Kommission hat bereits ein umfangreiches Vorhaben vorgelegt, das derzeit diskutiert wird. Es gibt ein starkes Commitment sowohl von der EU-Kommission als auch von den Staats- und Regierungschefs, dieses Paket zur Spar- und Investitionsunion – früher Kapitalmarktunion – voranzubringen und tatsächlich umzusetzen. Auch das 28. Regime spielt eine sehr wichtige Rolle. Mit „EU Inc.“ hat die Kommission hier bereits einen konkreten Vorschlag vorgelegt. Beide Vorhaben würden uns stark nach vorne bringen. Beide erfordern noch weitere Überzeugungsarbeit. Beide erfordern auch eine mutige politische Umsetzung. Wie immer in Europa dauert das ein bisschen.

Die Preise sind zuletzt insbesondere aufgrund teurerer Energie durch die Konflikte im Nahen Osten gestiegen. Die EZB hat daher die Zinsen erhöht. Ist eine Zinserhöhung in dieser Situation überhaupt das richtige Instrument, oder bekämpft die EZB damit vor allem Symptome, die sie eigentlich nicht beheben kann?

Wir sind hier in einem Dilemma, das erneut durch einen exogenen Angebotsschock entstanden ist. Ein Dilemma deshalb, weil die Geldpolitik vor allem auf der Nachfrageseite wirkt. Wir können nicht den Erdöl-Förderhahn aufdrehen, Geldpolitik wirkt vor allem über die Nachfrageseite. Heißt das, dass man nichts tun sollte? Nein, das heißt es nicht. Wir haben im Jahr 2022 gesehen, was passiert, wenn die Geldpolitik nicht rasch genug reagieren kann.

Wir haben glücklicherweise im Euroraum eine relativ resiliente Wirtschaft und wir haben Anzeichen, dass sich die Nachfrage im Moment sogar etwas erhöht. Alles deutet darauf hin, dass es im zweiten Halbjahr 2026 mehr Wachstum geben wird, als wir noch vor ein paar Monaten erwartet haben. Ich hoffe also sehr, dass die Wirtschaft stärker wachsen wird und wir mit unserer Geldpolitik dazu beitragen, das Inflationsziel zu erreichen – und das werden wir auch. Auf Basis der aktuellen Prognosen werden wir in der Eurozone das 2-Prozent-Inflationsziel im zweiten Halbjahr 2027 wieder erreichen.

Die Rendite zehnjähriger österreichischer Anleihen ist seit Jahresbeginn von rund 2,6 % auf 3,7 % gestiegen. Mit der Fed-Zinserhöhung zeichnet sich auch global eine restriktivere Geldpolitik ab. Verschärft dieser weltweite Zinsanstieg den Konsolidierungsdruck auf das österreichische Budget stärker, als das Sparpaket bisher einpreist?

Es macht die Budgetkonsolidierung jedenfalls nicht einfacher. Die Renditen auf österreichische Staatsanleihen sind substantiell gestiegen. Je mehr Schulden zu diesen neuen Konditionen aufgenommen werden müssen und je stärker alte Anleihen mit geringeren Zinsen abreifen und umgeschuldet werden müssten, desto mehr muss das Finanzministerium für Zinszahlungen vorsehen. Pro Jahr geht es hier schnell um einige hundert Millionen Euro. An einer Haushaltskonsolidierung führt dennoch kein Weg vorbei.

Gehen Sie davon aus, dass Österreich unter diesen erschwerten Bedingungen den geplanten Budgetpfad einhalten und das ÜD-Verfahren 2028 planmäßig beenden kann?

Das war schon vorher nicht einfach. Unter den jetzigen Voraussetzungen sehen wir ein höheres Defizit als die angestrebten 3,0 Prozent im Jahr 2028. Die Regierung hat bis dahin aber noch viel Zeit. Das Jahr 2027 bietet Möglichkeiten für Reformen, auch im Bereich der Reformpartnerschaft gibt es Möglichkeiten, weiter nachzubessern und umzusetzen. Der strenge Budgetvollzug sollte fortgesetzt werden. Es ist also zu früh, ganz klar zu sagen, dass es sich nicht ausgehen wird. Die budgetären Möglichkeiten wären da, aber politisch ist die Konsolidierung natürlich keine einfache Aufgabe.

Sollte die aktuelle Budgetplanung also nachgebessert werden, um das ÜD-Verfahren 2028 sicher verlassen zu können?

Österreich sollte die Haushaltskonsolidierung aus Eigenanreiz vorantreiben, unabhängig vom Defizitverfahren. Ob wir jetzt genau bei 3,0 Prozent landen oder nicht, ist ökonomisch nicht so wichtig. Es ist wichtig, dass wir auch danach weiter konsolidieren. Die 3-Prozent-Grenze ist in gewisser Weise auch eine politisch festgelegte Grenze. Entscheidend ist für Österreich, mehr Spielraum für Investitionen und zukünftige Krisen im Haushalt zu haben. Das erfordert weitere Konsolidierungsbemühungen – egal ob wir die 3 Prozent im Jahr 2028 erreichen oder nicht.

Zu Beginn der Woche ist die Abstimmung zum neuen Design der Euro-Banknoten zu Ende gegangen. Was war Ihr Lieblingsdesign und wann wird der Sieger feststehen?

Ich warte gespannt auf die Ergebnisse der Abstimmung. Österreich hat sich sehr stark an dieser Abstimmung beteiligt. Prozentuell gesehen waren wir Nummer eins in Europa: Fast 470.000 Menschen aus Österreich haben abgestimmt, von europaweit fast 10 Mio. abgegebenen Stimmen. Das zeigt, dass Bargeld und sein Design in Österreich ein emotionales Thema ist. Ich bin froh, dass sich so viele Bürgerinnen und Bürger an der Abstimmung beteiligt haben, weil die Abstimmung ein wichtiger Input für die Auswahl des endgültigen Designs sein wird. Der EZB-Rat wird wahrscheinlich gegen Ende des Jahres über das finale Design abstimmen. Bis die neuen Banknoten tatsächlich in den Umlauf kommen, wird es aber noch ein paar Jahre dauern.